浙江省监察对象达到70.1万人，较改革前增加31.8万人。

四是宪法监督的机制与具体制度不够健全。依法执政，关键是依宪执政，并要求必须依据宪法治国理政，以履行好执政兴国的重大职责。

牢固树立宪法法律至上的理念，让宪法成为指导国家生活的根本准则，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。法治是规则之治，不尊重规则就不可能有法治。35年来，宪法在科学立法、民主立法以及良法善治等方面发挥了重要作用。公民基本权利的保障与公权力的控制是宪法的基本功能。这表明，在国家治理体系现代化进程中，执政党积极将宪法理念引入执政活动，重视宪法的地位与作用，努力将依宪治国理念落实到具体的执政活动中。

三是基本权利救济缺乏更为有效的保障。1982年宪法的历史贡献 确立国家的指导思想。正常的情况是，宪法中的监察委员会是内生的需求，有了宪法关于监察委员会的规定后，各方面顺其自然，才可以要求制定一部监察法，怎么可以为了制定一部监察法而逼着修改宪法呢？而在对宪法修改的具体内容缺乏预见和把握，又急需一部监察法的情况下，为什么不可以保护一下宪法，让监察法在宪法之外实践一段，等成熟了，再回归宪法呢？ 七、对宪法无授权全国人大不能制定监察法的回应 有的观点提出，在公法领域，法无授权即禁止，因此，宪法没有明确授权，全国人大就不能制定监察法，设立监察委员会。

但是，为避免改革陷于混乱甚至违法的境地，强调重大改革于法有据，目的是要让改革在法治的轨道内运行，而重大改革本身具有不确定性，有出现问题甚至失败的可能，在这样的情况下，就必须放松对法的稳定性的要求。这对实现依宪治国，巩固宪法权威，具有重要意义。但是，如笔者在前一篇文章中所言，宪法第2条、第3条和第62条的规定，清清楚楚地能够为设立国家监察委员会找到解释和包容的空间，为什么不可以充分利用这样一个空间为监察委员会确立依据，而一定要修改宪法另作规定呢？ 总结过去就会发现，对于修改或者不修改宪法，我们历来就有两种态度。应当说，这是很稳健的策略。

自2004年修改至今，有13年没有修改了，宪法度过了最长的一段安静时光。以制定监察法为例，在宪法修改的相关方面，是不是就可以确立以下原则： 第一，只有对宪法中的国家性质、国家根本政治制度、国家基本经济制度等根本性的事项，必须进行重大改变的时候，才能修改宪法。

它在宽广和包容中透出不可侵犯的威严。再比如，国家尊重和保障人权被写入了宪法，但宪法关于公民基本权利和义务整整一章的规定，不就是尊重和保障人权的内容吗，把宪法的这些规定落实到位，就是在尊重和保障人权，而从另一方面看，我们的人权保障写进宪法后，是不是达到了预期效果呢。在我们国家，要制造舆论和启动程序修改宪法，是一件很容易的事。所以，要修改宪法，规定监察委员会，不是我们不努力，而是因为条件不具备、看不清楚，不好写也写不好，容易出问题。

宪法是根本法没有疑问，但全国人大是修改宪法的主体，其制定的国家机构的基本法律本身也具有宪法的性质，就是宪法性法律，与宪法之间没有不可跨越的界限。它像一位伟大的母亲，以沉静、坚韧和包容的姿态，呵护着它的每一位公民，俯视着祖国大地上目不暇接的万千变革。有的观点可能还会提出，在宪法中只简单规定设立监察委员会，再授权全国人大制定法律规定监察委员会的组织与职权等事项。不能事情还没看清楚，事物发展的规律还没有把握，改革还没有充分成功，就要修改宪法，人为设立宪法的依据。

党的十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会和十九大，提出了系统性的宏伟改革计划目标。而认真反思的研究，特别是对修宪之弊的研究与反思，不够充分。

监察法的制定如果延缓一下时间，比如二年、三年内制定，可以更多地总结经验，发现和解决问题什么是合理时间？是晚上11点以前，凌晨7点以后，或者是晚上12点以前，凌晨5点以后？什么是合理时长？是一次讯问不得超过4小时，还是不得超过8小时？又如，第29条规定监察机关决定采取技术调查措施，应履行严格的批准手续。

如此看来，《监察法（草案）》对监察机关独立行使职权的保障力度甚至高于司法机关。留置时间不得超过3个月，特殊情况延长不得超过3个月。对之讯问应合理安排时间和时长等（见草案第41条）。这主要表现在以下三个方面： 其一，《监察法（草案）》规定的某些控制权力，保障人权的措施较为抽象，很不具体，这可能给监察机关及其工作人员留下了任意解释、规避法律制约的空间。被留置人的饮食、休息、医疗服务应予保障。比较现行反腐体制，追究公职人员职务犯罪的反贪、反渎和预防职务犯罪机构均直接隶属于检察机关。

例如，第41条规定监察机关对被留置人进行讯问应合理安排时间和时长。笔者认为，监察法立法要实现既赋予监察机关严厉打击腐败的足够权力和手段，又有效防止其滥用权力，保护被监察对象合法权益的双重目的，对《监察法（草案）》目前存在的以上三个的不足，有必要加以适当修改和完善。

当然，被监察对象向法院起诉，必须以其行为尚不构成犯罪，监察机关未向检察机关移交起诉或检察机关决定不起诉为前提。这无疑将提高监察机关的权威性。

其五，严禁以威胁、引诱、欺骗及其他违法方式收集证据。就构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制，加大反腐败力度，提高反腐败效率和质量的目的而言，《监察法（草案）》主要设计和规定了下述五个方面的规范和制度： 其一，中国共产党对国家监察工作进行全面和直接的领导，保障国家监察工作始终坚持正确的政治方向（见草案第2条）。

监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以要求复议。审视目前公布的《监察法（草案）》的整个条文，应该说，这两个目的都得到了立法者的重视，在草案中都有比较好的体现。这些规范和制度则主要包括下述五个方面： 其一，对监察机关和监察人员行使职权行为实行全方位监督，包括人大监督、上级监察机关监督、民主监督、社会监督、舆论监督以及检察对监察的一定制约（分别见草案第6、7、45、53条）。笔者认为，国家监察法立法应力争实现两大目的：一是构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制，为加大反腐败力度，提高反腐败效率和质量提供法律支撑。

其二，监察机关履行职责、行使职权必须严格遵循程序，其内部问题线索处理、调查、审理等各部门之间须建立相互协调、相互制约的工作机制（见草案第36条）。以上五个方面，对于实现监察法立法构建集中统一和权威高效的反腐体制、机制的目的，其力度无疑是既大且实的。

很显然，《监察法（草案）》所设计的监察委员会的法律地位将高于现在的行政监察机关。依《监察法（草案）》，这些机构将转隶监察机关，与党的纪检机关合署办公。

其三，《监察法（草案）》对于被监察人员的救济，目前仅规定了申诉途径（见草案第47条）。比较现行三个诉讼法，均规定的是：人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和和个人（而非任何组织和个人）的干涉。

日前，全国人大常委会公布了《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称《监察法（草案）》，向全社会公开征求意见。但是，其力度和有效性与实现第一项目的方面则有所欠缺。但申诉救济的力度是很不够的，难于有效保障监察对象的合法权益。以上五项，在实现监察法立法规范监察行为，防止滥用职权，保护人权的立法目的方面，应该说是有力和有效的。

姜明安，北京大学宪法与行政法研究中心主任，北京大学法学院讲席教授 进入 姜明安 的专栏 进入专题： 国家监察体制改革 反腐败 。其五，监察机关可行使查封、扣押、冻结、搜查、留置等15项监察权限和手段（见草案第4、5章）。

其二，《监察法（草案）》授权监察机关采取的某些较严重涉及被监察人人身权、财产权的调查措施，如查封、扣押、冻结、搜查、通缉、限制出境等，但没有规定作出这些决定的主体和程序：这些决定是由监察机关调查人员作出，还是由监察机关某一主管负责人作出，或者是应由监察机关全体负责人集体决定作出？如果是特别重大的查封、扣押、冻结、搜查决定，是否应经上一级监察机关批准？如果监察法立法不明确决定主体和程序，就可能发生滥用这些措施，侵犯相对人合法权益的风险。其四，留置应由监察机关领导人员集体研究决定，报上一级监察机关批准或备案（省级以下留置经批准，省级经备案）。

比较现行行政监察制度，监察对象仅限于国家行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员，范围大为扩张。县级以上地方各级监察委员会同时对上一级监察委员会负责和接受其监督（见草案第六、七条）。